Comment les contributions déterminées au niveau national (NDCs) des Parties peuvent-elles être intégrées dans un nouvel accord sur le climat 2015 de Paris ?

Conseil :

Si les Parties n’adoptent pas un nouvel instrument juridique international formellement contraignant (mais plutôt un ensemble de décisions de la COP ou une simple entente politique), la pertinence de la question d’« intégration » est alors limitée. Par conséquent, aux fins de la présente opinion juridique, l’on assume qu’il y aura un accord fondamental juridiquement contraignant, éventuellement le Protocole de Paris. Cela entraînerait trois options fondamentales pour l’intégration des contributions déterminées au niveau national (NDCs), qui se chevauchent quelque peu :

• Les NDCs peuvent être incluses dans une pièce jointe à l’accord 2015 (annexes, unique ou multiples, programmes, autres tableaux ou listes).
• Les NDCs (qu’elles soient initiales, nouvelles ou révisées) peuvent être adoptées, acceptées ou intégrées autrement sur décision d’un nouvel organe de gouvernance de l’accord (ou autre entité autorisée).
• Plutôt que d’exister au sein de l’accord 2015, il peut y avoir un autre lien externe (p. ex., par le biais du site Internet de l’UNFCCC, d’un registre ou d’un document informationnel INF).

1. Pièce jointe formelle

Les NDCs peuvent formellement être intégrées dans un nouvel instrument juridique, par le biais de dispositions qui les décrivent comme faisant partie intégrale dudit accord. L’approche la plus transparente et la plus inflexible consisterait à inscrire les NDCs dans une pièce jointe à l’accord applicable. Cela pourrait consister, par exemple, en une seule annexe rassemblant toutes les NDCs, semblable au Protocole de Kyoto, en plusieurs annexes classant les NDCs par type ou catégorie de Partie, ou en un programme national pour chaque Partie.

Compte tenu de la complexité des questions en cours de négociation en ce qui concerne les contributions prévues déterminées au niveau national (INDCs) il semble actuellement peu vraisemblable que les Parties s’accordent sur des annexes similaires au Protocole de Kyoto (qui spécifient au minimum des cibles en matière d’atténuation mais qui pourraient également traiter des aspects financiers, de l’adaptation, etc.), qui pourraient être adoptées à Paris. D’un point de vue procédural, lesdites annexes devraient également obtenir le consensus des Parties pour être adoptées par la COP. Dans une perspective pratique, les Parties risquent de ne pas toutes avoir finalisé leurs INDCs en vue de leur adoption par la COP 21.

Tandis qu’une annexe serait normalement adoptée avec l’accord, les Parties peuvent alternativement décider de soumettre ultérieurement des informations supplémentaires, par exemple, des programmes nationaux. Cela permettrait de prévoir des ajustements au niveau national, après la réunion de Paris, et d’apporter de la flexibilité au calendrier des soumissions. L’efficacité du nouvel accord (p. ex., les réductions d’émissions globales combinées) demeurerait, cependant, incertaine au moment de son adoption. La définition de critères clairs et complets pour la soumission desdits programmes permettrait d’atténuer cette incertitude.

Les programmes nationaux pourraient être communiqués au secrétariat en adoptant un format commun. Ils pourraient, automatiquement ou à la suite d’autres décisions (voir ci-dessous), faire intégralement partie de l’accord 2015 (conformément aux dispositions de l’accord). En outre, les programmes nationaux pourraient indiquer des restrictions, des exemptions ou même des conditions pour la mise en œuvre des NDCs.

Ce modèle a été recommandé pour les deux programmes de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sur l’accès au marché. Lesdits programmes renferment les engagements pris par des membres individuels de l’OMC qui permettent à des produits ou des prestataires de service étrangers spécifiques d’accéder à leur marché. Dans leur version imprimée, ces programmes comprennent environ 30 000 pages pour tous les membres de l’OMC. La question de savoir si ce modèle peut et doit être appliqué au contexte du changement climatique risque d’être discutable.

Une fois qu’elles auraient été communiquées et feraient partie de l’accord, les NDCs seraient mises en œuvre conformément à l’accord. Mais, comme indiqué précédemment, le fait de savoir si lesdites NDCs sont ou ne sont pas juridiquement contraignantes dépend des dispositions substantielles et procédurales du traité.

Ainsi, une pièce jointe à un accord international formellement contraignant pourrait uniquement contenir les engagements volontaires des Parties. Ce serait le cas si une disposition de l’accord fondamental indiquait qu’une Partie « devrait faire de son mieux pour atteindre la cible indiquée dans l’Annexe X ». Il serait également possible d’inscrire un ensemble varié d’obligations juridiquement contraignantes (p. ex., sur l’atténuation), assorti d’engagements volontaires (p. ex., sur l’appui à l’adaptation), dans les programmes ou les annexes.

Généralement, les obligations contraignantes en vertu d’un traité international peuvent uniquement être modifiées par des amendements formels (qui doivent être ratifiés). Il n’en est pas moins vrai qu’un nombre croissant d’accords environnementaux multilatéraux comprennent un processus tacite ou simplifié en matière d’amendement. À titre d’exemple, un processus pourrait fonctionner comme suit : une Partie pourrait communiquer au secrétariat un amendement à une pièce jointe qui entrerait automatiquement en vigueur, à moins qu’une Partie ne s’y oppose dans un délai de quelques mois spécifié.

2. Décisions de la COP

L’accord 2015 peut également prévoir que les NDCs initiales, ainsi que toute NDCs révisée ou nouvelle, soient adoptées sur décision d’un nouvel organe de gouvernance à créer en vertu de l’accord 2015, par exemple lors de sa première session. En conséquence, l’accord renfermerait une disposition déléguant le pouvoir concerné au nouvel organe de gouvernance (ou à une autre institution).

Étant donné que le nouvel instrument juridique n’entrera vraisemblablement pas en vigueur avant 2020, la COP de la CCNUCC devrait également entreprendre un travail supplémentaire et préparer une telle décision en prévision de son adoption par le nouvel organe de gouvernance. Cela pourrait inclure le développement de formats et de critères concernant les NDCs, la gestion des INDCs et leur examen pour identifier les opportunités à saisir pour devenir plus ambitieux.

Les Parties sont censées appliquer les décisions de la COP de bonne foi. Mais, contrairement à d’autres accords environnementaux multilatéraux, la CCNUCC ne délègue pas le pouvoir de prendre des décisions contraignantes à la COP. Par conséquent, bien qu’elles soient souvent exprimées en langage contraignant, les décisions de la COP ne sont généralement pas considérées comme étant juridiquement contraignantes pour les Parties à la CCNUCC. (En théorie, les Parties à un nouveau traité international pourraient rendre les décisions de l’organe de gouvernance du traité contraignantes mais, pour l’instant, cela semble être peu probable.)

Par conséquent, le statut international et la priorité accordés aux NDCs enregistrés dans une décision de la COP pourraient être moins importants que s’ils étaient inclus de manière explicite dans un accord juridiquement contraignant. D’où un éventuel moindre degré de certitude pour les Parties quant à savoir si les autres se conformeront à leurs engagements.

Cependant, les décisions de la COP sont moins scrutées par le grand public et elles fournissent aux Parties plus de flexibilité et la possibilité de prendre des engagements formulés en termes d’aspiration. Dans le contexte de la CCNUCC, elles sont adoptées par consensus et, par conséquent, donnent souvent lieu à de vives discussions qui assurent également un niveau de transparence et de redevabilité. Par ailleurs, les NDCs adoptées par le biais des décisions de la COP (et approuvées par un nouvel organe de gouvernance) pourraient faire l’objet d’une évaluation ex ante sur la base d’informations immédiates, et d’une évaluation sur l’état d’avancement des Parties dans le cadre de leur mise en œuvre.

3. Lien « informel »

Actuellement, les INDCs indiquent des engagements volontaires énumérés et publiés par le secrétariat. Cette pratique pourrait se poursuivre après la réunion de Paris. Alternativement ou en plus, les Parties pourraient créer un registre externe (pour enregistrer les INDCs), publier de temps à autre un résumé des engagements, ou demander au secrétariat de fournir une analyse ou d’autres informations. L’accord 2015 pourrait renfermer une référence à ce système et, par exemple, encourager les Parties à soumettre leurs contributions.

Dans le cadre de la COP 15 de Copenhague, les Parties n’ont pas adopté d’Accord de Copenhague. L’année suivante, à Cancun, elles n’ont pas non plus pris de décision pour approuver les engagements pris à et depuis Copenhague. À la place, elles ont pris note des deux documents informationnels « INF » compilés par le secrétariat relativement aux engagements (en matière d’« objectifs quantifiés de réduction des émissions pour l’ensemble de leur économie » pour les pays développés et de « mesures d’atténuation appropriées au niveau national » pour les pays en développement).

Cette approche « de l’extérieur » offrirait la plus grande flexibilité. Les INDCs pourraient être intégrées après que l’accord ait été adopté. Il ne serait pas nécessaire qu’elles soient formellement adoptées ou ratifiées et elles pourraient être mises à jour sans devoir amender l’accord. Bien que les INDCs soient mises à la disposition du public, cette option offrirait peu de certitude juridique que les Parties respecteraient leurs engagements.

Dans l’ensemble, ce système ne permettrait pas de faire réellement progresser l’approche actuelle. Étant donné que les NDCs seraient « hébergées » à l’extérieur de l’accord fondamental, il est peu vraisemblable que les obligations des Parties (le cas échéant) dépasseraient le stade de la soumission des NDCs (processus, non pas substance). Cela pourrait être différent si, par exemple, un registre destiné à répertorier et à gérer les NDCs (à partir de 2020) était créé en vertu du nouvel accord. Dans ce cas, les NDCs seraient formellement intégrées dans la structure et dans le cadre institutionnel d’un instrument juridique qui pourrait, en principe, renfermer des exigences substantielles et des critères de conformité pour les NDCs.