Interprétation de l’Article 4.11 de l’Accord de Paris

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Date produced: 12/10/2017

Peut-on interpréter cette disposition comme permettant une révision à la baisse de leur CDN par les Parties ?

En résumé:

Afin de répondre à cette question, nous avons entrepris une analyse classique de l’interprétation des traités. Notre conclusion est que, bien qu’il n’y ait rien de spécifique dans l’Accord de Paris pour empêcher une révision à la baisse de la CDN d’une Partie, cela irait à l’encontre du sens ordinaire de l’article 4.11, pris dans son contexte dans l’Accord, ainsi que son objet et but. Nous partageons les conclusions du Professeur Lavanya Rajamani – blog disponible à https://www.ejiltalk.org/the-us-and-the-paris-agreement-in-or-out-and-at-what-cost/ : ” Bien qu’il soit d’une importance cruciale que les États-Unis, le deuxième plus grand émetteur de gaz à effet de serre, demeurent dans l’Accord de Paris, si le prix auquel elles le font est une acceptation tacite des autres Parties selon laquelle la révision à la baisse de la CDN des États-Unis est légale et permise en vertu de l’Accord de Paris, ce serait un prix très cher à payer. Non seulement la légalisation d’un tel déclassement perturbera l’architecture soigneusement équilibrée de l’Accord de Paris, mais elle pourrait également avoir un effet de cascade sur les CDNs d’autres parties “.

Avis:

Les principes directeurs sur l’interprétation des traités sont énoncés à l’article 31 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités (la «Convention de Vienne»). Ceux-ci ont été reconnus par la Cour Internationale de Justice comme reflétant le droit international coutumier. L’article 31.1 de la Convention de Vienne stipule que “un traité doit être interprété de bonne foi conformément au sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but”.

En conséquence, la première étape consiste à interpréter de bonne foi la disposition du traité, en donnant aux termes de la disposition leur sens ordinaire. La détermination du sens ordinaire doit être faite en ayant égard au contexte du traité et à la lumière de son objet et de son but.

  1. Signification ordinaire de l’article 4.11

L’article 4.11 de l’Accord stipule que: “Une Partie peut à tout moment modifier sa contribution déterminée au niveau national afin d’en relever le niveau d’ambition, conformément aux directives adoptées par la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au présent Accord.”

Le sens ordinaire de «relever» est «élever le niveau» ou «élever». Une lecture ordinaire de l’article 4.11 signifie donc qu’une Partie qui décide d’ajuster sa CDN existante doit le faire d’une manière qui élève le niveau de la contribution par rapport à celle contenue dans sa CDN existante.

  1. Contexte pertinent

Le contexte de l’article 4 est déterminé d’abord par l’article 3, qui stipule: “À titre de contributions déterminées au niveau national à la riposte mondiale aux changements climatiques, il incombe à toutes les Parties d’engager et de communiquer des efforts ambitieux au sens des articles 4, 7, 9, 10, 11 et 13 en vue de réaliser l’objet du présent Accord tel qu’énoncé à l’article 2. Les efforts de toutes les Parties représenteront une progression dans le temps, tout en reconnaissant la nécessité d’aider les pays en développement Parties pour que le présent Accord soit appliqué efficacement.” L’article 3 reconnaît non seulement que les efforts doivent être «ambitieux», mais indique clairement qu’ils seront une «progression dans le temps».

Cette attente est ensuite réitérée spécifiquement dans le contexte des CDNs successives des Parties à l’article 4.3: “ La contribution déterminée au niveau national suivante de chaque Partie représentera une progression par rapport à la contribution déterminée au niveau national antérieure et correspondra à son niveau d’ambition le plus élevé possible, compte tenu de ses responsabilités communes mais différenciées et de ses capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales.”

L’article 4.3 prévoit clairement que les CDNs successives des Parties seront progressivement plus élevées dans leur ambition. Les CDNs successives sont déposées tous les cinq ans. Bien que l’article 4.3 utilise (dans la version anglaise) “will” plutôt que “shall”, il a été commenté que l’utilisation de “will” “signale une obligation importante mais non contraignante que chaque Partie entreprendra des actions plus ambitieuses au fil du temps. Il est donc relativement clair que, en ce qui concerne les CDNs successives, les Parties seraient en violation de l’article 4.3 si elles cherchaient à régresser à un niveau d’ambition inférieur dans une CDN ultérieure.

Dans ce contexte, l’article 4.11, quant à lui, traite d’ajustements aux CDNs existantes dans l’intervalle. Il est destiné à permettre aux Parties qui souhaitent élever leur ambition entre les cycles CDN de pouvoir le faire. Le fait qu’il n’interdise pas de facon explicite la révision à la baisse des CDNs ne doit pas être interprété, à notre avis, comme permettant la révision à la baisse. Avant même d’envisager l’objet de l’Accord de Paris dans son ensemble (voir ci-dessous), la révision à la baisse des CDNs irait à l’encontre de l’intention de l’article 3 selon lequel les parties devraient réaliser une «progression dans le temps», ainsi que le texte de l’article 4.11 (“… relevant son niveau d’ambition”).

Enfin, en ce qui concerne le contexte de l’article 4.11, il est également important de noter l’article 4.2: « Chaque Partie établit, communique et actualise les contributions déterminées au niveau national successives qu’elle prévoit de réaliser. ». Bien que Rajamani (dans le blog ci-dessus) conclue que “actualise” implique à la fois qu’une Partie doit avoir une CDN en place et qu’elle doit préserver le niveau d’ambition de cette CDN, nous ne sommes pas convaincus que cela soit nécessairement l’intention. Il se pourrait que l’article 4.2 oblige simplement les Parties à maintenir leur CDN en place, et à ne pas la retirer pendant le cycle. Par conséquent, nous pensons que l’article 4.2 est ‘neutre’ sur cette question, à savoir qu’il ne soutient ni déforce l’interprétation dans cet avis.

  1. Objet et but de l’Accord de Paris

Le but de l’Accord de Paris est, en contribuant à la mise en œuvre de la CCNUCC, de «renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques», y compris «en contenant l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en-dessous de 2 ° C par rapport aux niveaux pré- industriels et poursuivre l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5°C par rapport aux niveaux pré-industriels “.

Le principe de progression est au cœur de l’Accord dans son ensemble. Dans le Préambule, les Parties reconnaissent «la nécessité d’une riposte efficace et progressive à la menace pressante des changements climatiques». Comme indiqué ci-dessus, l’article 3 stipule que “les efforts de toutes les Parties représenteront une progression dans le temps”. Et l’article 14.1 stipule que la Conférence des Parties sert à “évaluer les progrès collectifs accomplis dans la réalisation de l’objet de [l’Accord de Paris] et ses buts à long terme”. Le principe de progression est particulièrement important dans l’Accord de Paris compte tenu de la reconnaissance de l’urgence qu’il y a à atteindre les objectifs de température spécifiques et ambitieux énoncés à l’article 2. Par exemple, l’article 4.1 souligne que «en vue d’atteindre l’objectif de température à long terme énoncé à l’article 2, les Parties cherchent à parvenir au plafonnement mondial des émissions de gaz à effet de serre dans les meilleurs délais […] “. L’Accord s’appuie donc sur la détermination nationale des efforts et l’impact persuasif du cadre de transparence et du bilan mondial pour ancrer la progression.

Le principe de progression appuie clairement une interprétation de l’article 4.11 qui interdit les révisions à la baisse des CDNs. Comme l’a mentionné Christina Voigt dans un article récent (bien que dans le contexte des CDNs successives): «Le principe de progression figurant à l’article 4.3. implique que chaque CDN successive doit progresser au-delà des engagements antérieurs. Un changement de circonstances d’une Partie (par exemple, une crise financière, politique ou économique) ne peut entraîner une réduction de ce qui peut être considéré comme «l’ambition la plus élevée possible» par rapport au niveau contenu dans la CDN précédente. Non seulement il définit un “plancher” pour la prochaine CDN, mais exige que chaque Partie aille au-delà de sa CDN précédente “.

Cette notion de progression est liée à l’obligation primordiale des pays développés Parties «d’être à l’avant-garde de la lutte contre les changements climatiques et leurs effets néfastes», tel qu’énoncé dans le premier principe de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (le «CCNUCC») dans son article 3.

  1. Histoire du texte de négociation de Paris

Conformément à l’article 32 de la Convention de Vienne, il est possible de recourir aux travaux préparatoires du traité afin de “confirmer le sens résultant de l’application de l’article 31” ou “déterminer le sens lorsque une interprétation donnée conformément à l’article 31: (a) laisse le sens ambigu ou obscur “.

À cet égard, les paragraphes 180 et 181 du texte de négociation de Genève envisageaient à la fois des révisions à la hausse et à la baisse des CDNs.

Le paragraphe 180 (qui a servi de base à l’article 4.11) spécifiait que «les Parties peuvent, à tout moment, apporter des ajustements à la hausse à leurs engagements / contributions / actions». Bien que le terme «à la hausse» n’ait en fin de compte pas été retenu, rien ne suggère que le libellé révisé de l’article 4.11 ait pour but de s’éloigner de l’idée d’ajustements à la hausse.

Dans le même temps, les Parties ont envisagé d’inclure une disposition permettant aux Parties de revoir leur CDN à la baisse. Diverses options ont été envisagées pour examen par les Parties au paragraphe 181:

[Option 1: une Partie peut être autorisée à ajuster exceptionnellement son engagement /sa contribution [conformément aux modalités développées par l’organe directeur], sous réserve de certaines conditions, y compris: si les règles adoptées ultérieurement diffèrent sensiblement des attentes (“assumptions” dans le texte anglais) de la Partie ou en cas de force majeure, à condition qu’il n’y ait pas de rétrogradation.

Option 2: Un [pays en développement Partie] [La Partie non incluse dans l’annexe X] peut ajuster sa contribution lorsqu’elle est gravement touchée par un événement naturel extrême.

Option 3: Un pays en développement Partie peut ajuster son action renforcée lorsqu’elle est gravement touchée par un événement naturel extrême, en cas de force majeure ou lorsque le soutien en terme de financement adéquat, transfert de technologie et renforcement des capacités n’est pas disponible.

Option 4: aucun autre ajustement n’est autorisé.

Option 5: une Partie peut ajuster exceptionnellement son engagement / apport [proposé / provisoire], si les règles adoptées ultérieurement diffèrent sensiblement des attentes de la Partie [, comme spécifié dans les informations à fournir en vertu de la référence à la disposition portant sur les informations d’accompagnement.]

Deux des cinq options envisagées visaient uniquement les pays en développement Parties. Les raisons justifiant une réduction par les pays en développement Parties de leur CDN comprenaient les effets graves d’un événement naturel extrême; un cas de force majeure; ou lorsqu’un soutien en terme de financement adéquat, transfert de technologie ou renforcement des capacités n’était pas disponible. Deux autres options envisagées s’appliquaient à toutes les Parties, mais à titre exceptionnel uniquement: la première option permettant aux Parties de réduire leurs CDN “sous certaines conditions, y compris: si les règles ultérieures devaient différer considérablement, ou en cas de force majeure, pourvu qu’il n’y ait pas de rétrogradation”, et l’autre option n’autorisant les Parties à procéder à un ajustement que “si les règles ultérieures diffèrent substantiellement par rapport aux attentes d’une Partie “.

En fin de compte, aucune de ces options n’a été retenue dans le texte final de l’Accord. Cela pourrait être compris comme signalant une porte ouverte à la réduction ou au contraire comme une reconnaissance qu’une réduction ne serait pas conforme à l’esprit de l’Accord de Paris et n’y pas sa place.

  1. Conclusion et implications

À la lumière de ce qui précède, bien qu’il n’y ait pas d’interdiction expresse de révision par les Parties de leur CDN à la baisse, nous estimons que cela irait à l’encontre d’une interprétation textuelle et du but de l’article 4.11 de l’Accord de conclure que les Parties peuvent ajuster librement leur CDN à la baisse.

Si les Parties devaient interpréter l’article 4.11 comme autorisant un ajustement à la baisse de leur CDN, cela aurait des conséquences importantes sur l’interprétation d’autres dispositions de l’article 4 de l’Accord. En particulier, cela donnerait aux pays en développement Parties une plus grande marge de manœuvre pour interpréter l’article 4.4 comme étant facultatif. L’article 4.4 stipule que “les pays en développement devraient continuer d’accroître leurs efforts d’atténuation, et sont encouragés à passer progressivement à des objectifs de réduction ou de limitation des émissions à l’échelle de l’économie eu égard aux différentes situations nationales “. L’utilisation du terme «devrait» plutôt que «doit» pourrait être considérée comme laissant plus de flexibilité aux pays en développement Parties par rapport aux pays développés Parties. Dans le même ordre d’idées, l’article 4.6 de l’Accord pourrait aussi être interprété comme suggérant «une flexibilité de la progression pour [les pays les moins avancés Parties]».

En conséquence, nous sommes d’avis que la meilleure interprétation est celle selon laquelle une Partie ne peut pas réviser sa CDN à la baisse. Cela dit, dans la pratique, il se peut qu’une Partie ne soit pas toujours en mesure de réaliser sa CDN projetée, malgré ses meilleurs efforts et son respect des dispositions de l’article 4. À cet égard, il est important de rappeler que l’article 4.2 établit une attente de bonne foi selon laquelle les Parties ont l’intention de réaliser leur CDN, mais ne les oblige pas à le faire. Par ailleurs, un autre point à considérer concerne le cas où une Partie pourrait chercher à suspendre ses obligations en vertu de l’Accord dans le cas d’un «changement fondamental de circonstances», conformément à l’article 62 de la Convention de Vienne. Bien que nous n’ayons pas examiné l’interprétation de cette clause dans cet avis, nous notons que, lorsque la Commission du Droit International a considéré ce qui constituait un «changement de circonstances fondamental», la question de savoir si un changement de politique gouvernementale qualifiait comme tel est restée ouverte.