1. Le caractère juridiquement contraignant en droit international
La création d’obligations internationales contraignantes se fait souvent par la conclusion de traités, qui sont les résultats de négociations approfondies entre les pays. Ces traités contiennent des articles minutieusement négociés, souvent élaborées au fil d’années de discussions et de recherche de consensus. Si les traités eux-mêmes sont contraignants pour les pays qui y adhèrent, tous les articles qu’ils contiennent ne créent pas pour autant des obligations juridiquement contraignantes. Le caractère juridique des dispositions dépendra de divers facteurs, notamment la formulation utilisée, le contenu normatif, leur emplacement dans le traité, les mécanismes d’évaluation ou de contrôle, etc. Après ratification du traité et en fonction du droit constitutionnel du pays, un État peut être amené à prendre des mesures pour intégrer les dispositions du traité dans son cadre juridique et garantir leur pleine applicabilité.
Dans le cadre de la CCNUCC, la Conférence des Parties (CdP), en tant qu’organe suprême ou principal du traité, est chargée de suivre la mise en œuvre du traité et de prendre, dans les limites de son mandat, les décisions nécessaires pour en favoriser la mise en œuvre. La CdP peut ainsi prendre des décisions, mais elle peut également adopter toute une série d’autres actes. La valeur juridique des décisions et des autres actes dépend du traité spécifique en question. Par « valeur juridique », nous entendons ici que l’auteur de la demande d’avis souhaite savoir si l’acte est contraignant ou non. Sauf indication contraire, les références à la « CdP» dans le présent avis concernent les CdP du régime international sur le changement climatique et incluent les CdP des Parties à l’Accord de Paris (CMA) et des Parties au Protocole de Kyoto (CMP). Lors de la rédaction du présent avis, nous avons pris en compte l’avis antérieur de LRI concernant le statut juridique du règlement d’application de l’Accord de Paris (souvent appelé Paris Rulebook).
Un traité peut conférer à la Conférence des Parties (CdP) le pouvoir de mettre en œuvre certaines de ses dispositions, y compris celles qui établissent des obligations contraignantes pour certaines ou l’ensemble de ses Parties. Ce pouvoir peut être implicite ou explicite. Dans certains cas, des traités ont conféré à leurs organes suprêmes le pouvoir explicite de créer des obligations contraignantes allant au-delà de celles prévues par les instruments initiaux. Toutefois, à l’exception des décisions de la CdP qui peuvent parfois être juridiquement contraignantes, comme nous le verrons plus en détail, d’autres résultats de la CdP, tels que les déclarations politiques ou les rapports, ne sont généralement pas considérés comme juridiquement contraignants.
Par ailleurs, il est important de noter que les réunions des organes subsidiaires (OS) se distinguent des réunions de la CdP. Leur rôle consiste essentiellement à assister les organes suprêmes. Contrairement aux CdP, les OS ne prennent pas de décisions ni n’aboutissent à des résultats similaires. Ils adoptent plutôt des « conclusions » qui, bien que juridiquement non contraignantes, ont une valeur normative. Ces conclusions servent à informer et à orienter les organes suprêmes ainsi que les actions menées dans le cadre du traité international.
En ce qui concerne plus particulièrement la CdP de la CCNUCC (qu’il s’agisse de la Convention, du Protocole de Kyoto ou de l’Accord de Paris, respectivement désignés par les acronymes CdP, CMP et CMA), les résultats possibles qui peuvent en découler, ainsi que leur valeur juridique sont élaborés ci-dessous.
2. Les résultats de la CdP et leur valeur juridique
a. Les décisions de la CdP
Les décisions de la CdP sont adoptées par consensus par la CdP (voir cet avis de LRI, en anglais, sur le règlement intérieur de la CdP pour savoir ce que signifie le terme « consensus » dans ce contexte). En termes de portée, les décisions de la CdP peuvent porter sur tout ce que les parties conviennent d’y inclure.
Par le passé, les décisions de la CdP ont, par exemple :
- Interprété les obligations découlant du traité et élaboré des règles, des modalités et des procédures pour mettre en œuvre ses dispositions ;
- Fourni des orientations aux parties concernant la mise en œuvre ;
- Évalué l’adéquation des obligations existantes ;
- Lancé des processus visant à élaborer de nouveaux instruments juridiques ;
- Mis en place des organes et institutions subsidiaires, et ont traité des aspects financiers et organisationnels du traité.
Le caractère juridique d’une décision de la CdP en droit international dépend des spécificités de chaque traité et de sa clause d’habilitation (« enabling clause »). En règle générale, les décisions de la CdP n’imposent pas d’engagements juridiquement contraignants aux parties, sauf autorisation explicite prévue par le traité, lorsque celui-ci confère expressément à ses organes (à savoir la CdP, la CMA, etc.) le pouvoir de mettre en œuvre ses dispositions, y compris celles qui créent des obligations contraignantes. L’article 4.8 de l’Accord de Paris constitue un exemple de clause d’habilitation :
« En communiquant leurs contributions déterminées au niveau national, toutes les Parties présentent l’information nécessaire à la clarté, la transparence et la compréhension conformément à la décision 1/CP.21 et à toutes les decisions pertinentes de la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au présent Accord.»
Un exemple, en dehors du régime climatique, où il existe une autorisation explicite permettant à une CdP d’adopter, dans une décision, des mesures juridiquement contraignantes pour les Parties, est l’article 2, paragraphe 9, du Protocole de Montréal.[1]
Il existe un nombre limité de situations dans lesquelles une décision de la CdP dans le cadre du régime climatique peut être contraignante. Le Protocole de Kyoto, par exemple, confère ce pouvoir dans certains cas précis liés à un ensemble spécifique d’obligations en matière de déclaration et de comptabilisation.[2] Toutefois, dans d’autres cas, il impose des restrictions : l’article 18 du Protocole de Kyoto stipule que les procédures et mécanismes de conformité entraînant des conséquences contraignantes doivent être adoptés par le biais d’un amendement au Protocole.[3] Parallèlement, l’Accord de Paris comprend certaines dispositions qui exigent des Parties qu’elles agissent « conformément » aux (futures) décisions pertinentes prises par l’organe de contrôle de la mise en œuvre (CMA). Il s’agit, par exemple, des décisions visant à préciser le contenu et les modalités[4] selon lesquelles les Parties doivent communiquer leurs contributions déterminées au niveau national (CDN), à fournir des orientations sur la comptabilisation des CDN, et à adopter les « modalités et procédures » relatives à la mise en œuvre de l’Accord et au mécanisme de conformité. Dans de tels cas, la CMA a le pouvoir d’adopter des décisions juridiquement contraignantes relatives à ces dispositions.
Indépendamment de leur caractère juridiquement contraignant, les décisions de la CdP témoignent d’un engagement politique et peuvent avoir un effet normatif.[5] Elles revêtent une importance et une portée opérationnelles; elles peuvent définir des normes pour les institutions internes, telles que le secrétariat ou les organes subsidiaires, et créer de nouvelles institutions, procédures ou mécanismes pour la mise en œuvre de la convention cadre. Elles peuvent également charger des organes ou des parties de prendre certaines mesures : par exemple, demander au secrétariat de préparer un rapport, exhorter les pays développés à apporter un soutien supplémentaire en matière de pertes et de dommages, etc. En terminologie juridique, on dit que cela confère à ces décisions un caractère de « droit souple» ou « soft law » – c’est-à-dire que l’instrument a une force normative mais n’est pas juridiquement contraignant en tant que tel.
Dans son avis consultatif sur les obligations juridiques des États en matière de changement climatique (2025), la Cour internationale de justice (CIJ) examine les décisions de la CdP, de la CMP et de la CMA, en soulignant que, dans certaines circonstances, celles-ci produisent « certains effets juridiques », notamment lorsqu’une disposition prévoit que la CdP, la CMP ou la CMA peuvent créer des obligations juridiquement contraignantes, comme le prévoit l’article 4, paragraphe 8, de l’Accord de Paris.[6]
En outre, la CIJ affirme que les décisions de la CdP, de la CMP et de la CMA peuvent produire certains effets juridiques lorsqu’elles sont considérées comme un « accord ultérieur » au sens de l’article 31, paragraphe 3, alinéa a), de la Convention de Vienne sur le droit des traités,[7] dans la mesure où ces décisions expriment un accord entre les Parties sur le fond au sujet de l’interprétation du traité en question.[8] Ce faisant, la CIJ confirme la conclusion déjà établie par le projet de conclusions de la Commission du droit international sur les accords et la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités (2018), qui décrit le rôle des décisions des conférences des Parties dans la concrétisation d’un accord ultérieur ou d’une pratique ultérieure au sens de l’article 31, paragraphe 3.
La CIJ applique également cette interprétation à la CdP, à la CMP et à la CMA, comme en témoignent deux exemples de décisions qui reflètent l’accord de fond entre les Parties sur l’interprétation des articles 2 et 4 de l’Accord de Paris : les décisions 1/CMA.3 et 1/CMA.5. Dans la décision 1/CMA.3, le Pacte de Glasgow pour le climat, les Parties ont reconnu que les impacts du changement climatique seraient nettement moins importants en cas d’augmentation de la température de 1,5 °C par rapport à une augmentation de 2 °C, et ont donc décidé de poursuivre leurs efforts pour limiter le réchauffement à 1,5 °C.[9]
La décision 1/CMA.5, intitulée « Résultats du bilan mondial », réaffirme cet objectif et encourage les Parties à présenter des contributions déterminées au niveau national (CDN) ambitieuses, assorties d’objectifs de réduction des émissions à l’échelle de l’économie, alignés sur la limitation du réchauffement climatique à 1,5 °C.[10]
La CIJ illustre ainsi comment les décisions d’un organe directeur constituent un accord ultérieur entre États lorsqu’elles expriment un accord sur le fond entre les Parties sur l’interprétation de l’objectif de température prévu par l’Accord de Paris. Cela leur confère une force normative, bien qu’elles n’aient pas de caractère juridique contraignant.
L’effet juridique d’une décision particulière de la CdP /CMA est donc évalué au cas par cas. Le contenu, la précision et le caractère prescriptif des dispositions de la décision, ainsi que l’existence de mécanismes ou de procédures permettant de contrôler sa mise en œuvre ultérieure, constitueront des éléments importants à prendre en considération.
Comme mentionné précédemment, les décisions de la CdP sont variées, et leur caractère juridique dépendra de l’attribution explicite de pouvoirs par le traité. Ci-dessous quelques exemples de types de décisions de la CdP.
– « Rulebook », directives, règles, modalités, procédures, lignes directrices etc
Il s’agit de désignations abrégées ou de pseudonymes désignant les décisions de la CdP qui ont été adoptées afin de permettre la mise en œuvre du traité. Leur contenu peut être plus ou moins détaillé quant à la manière dont une disposition spécifique du traité doit être mise en œuvre. À l’instar des autres décisions de la CdP, elles ne sont généralement pas juridiquement contraignantes ; toutefois, il existe certains cas où elles peuvent l’être (voir les exemples ci-dessus et ci-dessous concernant les « orientations »).
Dans le cadre de l’Accord de Paris, le « Rulebook» ou règlement est un ensemble de décisions de la CMA adoptées principalement en 2018, en réponse aux demandes formulées dans la décision 1/CP.21. Il est parfois également appelé « paquet climat de Katowice», car la conférence sur le climat de 2018 s’est tenue dans cette ville. Le « Rulebook » comprend des dispositions et des méthodologies détaillées visant à encadrer la mise en œuvre de divers aspects du traité, tels que la transparence, les méthodologies de comptabilisation et le bilan mondial — une évaluation exhaustive des progrès collectifs accomplis vers la réalisation des objectifs de l’Accord. Le « Rulebook » a considérablement influencé la mise en œuvre de l’Accord. L’effet juridique de chacune des décisions de la CMA qui composent le « Rulebook » doit être analysé au cas par cas, en conjonction avec les dispositions pertinentes de l’Accord de Paris.
Certaines dispositions de l’Accord de Paris font référence à des « directives ». Par exemple, l’article 4, paragraphe 13, stipule :
“Les Parties rendent compte de leurs contributions déterminées au niveau national. Dans la comptabilisation des émissions et des absorptions anthropiques correspondant à leurs contributions déterminées au niveau national, les Parties promeuvent l’intégrité environnementale, la transparence, l’exactitude, l’exhaustivité, la comparabilité et la cohérence, et veillent à ce qu’un double comptage soit évité, conformément aux directives adoptées par la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au présent Accord.”
Le terme « directives » utilisé ici peut créer une ambiguïté quant à son caractère contraignant ou non. Toutefois, là encore, la formulation précise tant de la clause que de la décision pertinente de la CMA sera déterminante. L’utilisation de termes tels que « orientations » et la manière dont les décisions sont formulées — en termes contraignants ou discrétionnaires — revêtent une importance particulière pour déterminer leur caractère contraignant. En l’espèce, l’article 4, paragraphe 13, stipule que les Parties « rendent compte » de leurs CDN « conformément aux directives adoptées par la CMA ». La décision pertinente de la CMA prévoit que les Parties « doivent » rendre compte de leurs CDN « conformément aux orientations » figurant dans une annexe, garantissant ainsi que ces orientations (fournies via l’annexe à la décision de la CMA) sont contraignantes.[11]
– Décisions « de couverture » (« cover decision »)
Lors de sa séance plénière de clôture, chaque organe suprême – la CdP, la CMA et la CMP – adopte un certain nombre de décisions. La première de ces décisions (1/CP.x et 1/CMA.x) est communément appelée, depuis quelques années, la décision « de couverture ». Malgré cette appellation, la décision de couverture ne revêt pas un statut distinct par rapport aux autres décisions de la CdP.
La décision de couverture peut contenir des messages politiques qui ne sont pas nécessairement liés à un point spécifique de l’ordre du jour – comme la question de l’écart d’ambition – ainsi que des sujets qui ne sont pas abordés ailleurs. Au fil du temps, elle a de plus en plus souvent rendu compte des progrès réalisés dans les négociations et les événements parallèles. Les Parties y ont parfois lancé de nouveaux programmes de travail, dialogues et processus.
Étant donné que les décisions prises en marge ont tendance à porter sur un large éventail de sujets, dont certains ne figurent même pas à l’ordre du jour des réunions, il est peu probable qu’une clause d’habilitation soit prévue pour conférer aux parties un pouvoir de décision contraignant dans de telles situations.
b. Déclaration politique / déclaration ministérielle / accord politique
Les déclarations politiques, souvent appelées déclarations ministérielles ou accords politiques, constituent des déclarations officielles formulées par un groupe d’États participant à des conférences, des négociations ou des réunions internationales spécifiques. Contrairement aux traités ou aux accords juridiquement contraignants, ces déclarations n’engagent pas les États et ne sont pas juridiquement exécutoires, à moins qu’un État ne fasse une déclaration unilatérale en ce sens. Elles servent à exprimer la volonté politique, le consensus ou l’intention des États participants, en définissant des objectifs, des principes ou des engagements communs sur des questions spécifiques. Il est important de noter que ces déclarations ne nécessitent pas de ratification ni de signature formelle de la part des États individuels.
Étant donné que les décisions prises dans ce cadre ont tendance à porter sur un large éventail de sujets, dont certains ne figurent même pas à l’ordre du jour des réunions, il est peu probable qu’une clause d’habilitation soit prévue pour permettre aux parties de prendre des décisions contraignantes dans de telles situations.
Parmi les exemples notables de déclarations politiques, on peut citer la Déclaration ministérielle de Delhi et l’Accord de Copenhague. L’Accord de Copenhague de 2009 a été conclu entre 28 chefs d’État et de gouvernement parties à la CCNUCC, y compris tous les principaux émetteurs et toutes les grandes économies, ainsi que ceux représentant les pays les plus vulnérables et les moins avancés. Cependant, en raison de la nature fragmentée de ses négociations, sa forme initiale a été rejetée en tant que décision de la CdP, et le secrétaire exécutif de la CCNUCC a tenu à préciser qu’elle n’avait « aucun statut juridique officiel ».[12]
Des exemples récents ont montré que des « coalitions de volontaires » (« coalitions of the willing ») parvenaient à des accords politiques en marge des sessions de négociation afin de compenser les asymétries entre les intérêts et les capacités des différents États à s’engager à respecter de nouvelles obligations climatiques. Parmi celles-ci, la Déclaration de Belém sur la transition équitable vers l’abandon des combustibles fossiles, qui a rassemblé des États ambitieux appelant à l’élaboration d’une feuille de route sur ce sujet lors de la CdP 30, dont la Colombie et les Pays-Bas coorganisant la première Conférence internationale sur la transition juste vers l’abandon des combustibles fossiles. Parmi les autres coalitions de pays engagés, on peut citer le Partenariat pour la réduction du méthane et le Partenariat pour une transition énergétique juste (JETP). Ces déclarations exposent souvent des intentions et des objectifs sans établir d’obligations juridiquement contraignantes.
c. Annexes techniques et appendices d’une décision de la CdP
Les annexes techniques ou les appendices d’une décision de la CdP constituent des documents complémentaires qui fournissent des orientations détaillées, des méthodologies ou des précisions techniques spécifiques à l’appui de la mise en œuvre de la décision. Ces annexes sont souvent conçues pour apporter des éclaircissements supplémentaires, définir des procédures ou établir des cadres techniques nécessaires à la réalisation concrète des objectifs de la décision. Bien qu’elles fassent partie intégrante d’une décision de la CdP, elles ne sont pas considérées comme des résultats de la CdP. Elles contribuent plutôt à la compréhension et à l’application de la décision, mais n’établissent pas à elles seules d’obligations juridiques contraignantes entre les parties concernées.
Les annexes d’un traité sont différentes. Leur statut, ainsi que les procédures relatives à leur adoption et à leur modification, sont généralement définis dans les clauses finales du traité.
d. Rapports
Les rapports issus d’une CdP sont généralement divisés en deux parties : la première résume les travaux, tandis que la seconde présente les mesures prises par la CdP, à savoir les décisions qu’elle a adoptées. Bien que le rapport lui-même ne soit pas juridiquement contraignant, il consigne les décisions de la CdP, qui peuvent être ou non juridiquement contraignantes selon les cas.
D’autres rapports sont produits dans le cadre de la gouvernance de la CCNUCC ; par exemple, le GIEC (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat) élabore des évaluations scientifiques destinées à être examinées par les CdP. La CdP peut également demander au GIEC de préparer un rapport spécifique et/ou de prendre acte d’un autre rapport du GIEC dans ses décisions. Des organes constitués, tels que le Comité d’adaptation, peuvent également produire des rapports techniques, qui peuvent être accueillis favorablement, pris en compte ou reconnus d’une manière ou d’une autre par la CdP.
e. Absence de résultat
Dans certains cas, aucun consensus ne se dégage sur l’adoption d’une décision spécifique. Dans ces situations, plutôt que de prendre une décision officielle, la CdP peut choisir de publier un rapport de session qui résume les discussions, les positions et les résultats sans pour autant constituer une décision officielle. Lors d’au moins une CdP précédente, les parties avaient par ailleurs convenu de « prendre note » d’un accord politique plutôt que de l’adopter.[13] Toutefois, et dans tous les cas, ces résultats ne seraient pas juridiquement contraignants.[14]
3. Conclusion
Les résultats d’une CdP dans le cadre du régime des changements climatiques peuvent être appréhendés selon des approches très diverses. Néanmoins, à l’exception de quelques cas particuliers concernant des décisions spécifiques, les résultats de la CdP ne sont généralement pas considérés comme juridiquement contraignants. Enfin, il est important de rappeler que les résultats de la CdP influencent les actions et les politiques, quel que soit leur statut juridique strict. Le caractère juridiquement contraignant d’un résultat de la CdP est donc un critère parmi d’autres, mais en aucun cas le seul, pour mesurer son impact.