COP23: Résumé des négociations

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Date produced: 24/01/2018

La 23e Conférence des Parties (COP23) à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, la CCNUCC, s’est tenue à Bonn du 6 au 17 novembre 2017 sous la présidence de Fidji. La conférence a porté sur (1) l’élaboration de règles pour la mise en œuvre de l’Accord de Paris (le “ Rulebook”), (2) le renforcement de l’ambition de l’action climatique avant 2020 et (3) la préparation du premier  bilan de l’action climatique à temps pour la COP24 à Katowice, en Pologne, à la fin de l’année. Les autres résultats en marge du processus de négociation intergouvernemental sont résumés dans la section 6[1].

1. Le Rulebook

L’un des principaux objectifs de la conférence était d’avancer dans le développement du Rulebook (qui devrait être finalisé en décembre de cette année) en passant des discussions générales au texte de négociation. L’aboutissement des négociations de Bonn n’a pas vraiment répondu aux attentes: le résultat de celles-ci a été consigné dans 266 pages de notes informelles résumant et organisant les diverses propositions faites par les Parties. Ce sont ces notes qui serviront de base au texte de négociation qui sera élaboré cette année.

Cela signifie que la tâche des négociateurs, si on veut arriver à terminer le Rulebook dans les temps, est de taille. Cet état de choses est reconnu implicitement dans le texte final de la COP23, le Fiji Momentum for Implementation, qui prévoit qu’une session de négociation supplémentaire pourrait être nécessaire entre l’intersessionale de mai et la COP24.

On note que des progrès significatifs ont été réalisés dans certains domaines, beaucoup moins dans d’autres:

  • En ce qui concerne l’atténuation et les directives liées aux contributions déterminées au niveau national (CDNs) par les Parties au titre de l’Accord de Paris: un document de 179 pages résumant les opinions des Parties contient de nombreuses duplications et redondances. La taille du texte elle-même indique que des différences significatives subsistent entre les Parties sur les trois principaux éléments examinés: caractéristiques, précisions sur les données à fournir et comptabilisation (en particulier sur la question de la portée et de la différenciation, ainsi que celle de la flexibilité).
  • La question de la flexibilité a également occupé une place importante dans les discussions sur le cadre de transparence renforcé: la question est de savoir dans quelle mesure les pays en développement Parties devraient bénéficier de plus de souplesse en matière de rapports et d’évaluation internationale des informations soumises. Malgré des opinions divergentes à ce sujet, les Parties sont parvenus à se mettre d’accord sur un document relativement concis qui servira de base aux négociations de cette année. Par contre, il n’y a pas eu de consensus sur la question de savoir si le cadre consistera en un système unique, au sein duquel tous les pays vont oeuvrer au fil du temps pour respecter les mêmes normes ou s’il devrait être une continuation des arrangements existants, avec des règles distinctes pour les pays développés et en développement. Les Parties doivent également encore déterminer les liens entre le nouveau cadre et d’autres thématiques, telles que le bilan mondial, le mécanisme de conformité, etc.
  • Les discussions dans le contexte des démarches de coopération ont porté sur la question de savoir dans quelle mesure il appartiendra au Rulebook de définir la nature des «résultats d’atténuation transférés au niveau international» (RATI) au titre de l’Article 6.2, PA et dans quelle mesure les Parties seront libres d’en décider elles-mêmes. Une autre question est de savoir comment assurer un «ajustement correspondant» entre les CDN du pays d’origine et du pays bénéficiaire afin d’éviter le double comptage des RATI. Les négociations ont également porté sur la mesure dans laquelle le nouveau mécanisme prévu à l’article 6.4 s’inspire du Mécanisme de développement propre du Protocole de Kyoto (PK) ou s’en écarte. Toutes les propositions ont été reprises dans un document, organisé a tout le moins en ce qui concerne les rubriques. Sur cette base, les co-facilitateurs devront produire une proposition de texte consolidé d’ici au printemps.
  • En ce qui concerne le financement, l’une des principales questions était de savoir comment opérationnaliser l’exigence énoncée à l’Article 9.5 selon laquelle les Parties devront communiquer tous les deux ans des informations concernant l’aide financière future. Les informations fournies jusqu’ici par les pays développés Parties concernant l’article 9.5 ont été de nature qualitative, ce qui rend difficile, selon certains pays en développement, l’évaluation des fonds concrètement alloués pour satisfaire aux obligations des pays développés au titre des Articles 9.1 et 9.3. L’absence de modalités définies entrave la prévisibilité de ces flux financiers. Le Groupe Africain a donc proposé d’établir un processus d’examen des modalités de communication et d’examen des rapports biennaux des pays développés. Ces derniers s’y sont opposés. La CdP a renvoyé la question à la SBI, qui devra préparer des recommandations pour la COP24.
  • Certains résultats ont été obtenus le dernier jour de la COP23 concernant le Fonds pour l’adaptation, les pays du PK marquant leur accord formel pour que le Fonds «serve» l’Accord. Les Parties avaient précédemment convenu qu’il «devrait» servir l’Accord de Paris. Le Fonds est désormais officiellement reconnu comme une source de financement. Toutefois, la question de savoir comment s’assurer qu’il demeure une source efficace de financement de l’adaptation pour les pays en développement Parties reste a déterminer.
  • Des progrès ont été accomplis dans la conception d’une structure générale pour le bilan mondial, qui comprendra une phase préparatoire, technique et politique. Les questions restant en suspens comprennent la portée du bilan, par exemple si les pertes et dommages seront compris dans celui-ci, les types et les sources de données, la nature de tout “output” destiné à éclairer les CDN des Parties et ce qu’on entend par l’évaluation des progrès «en tenant compte de l’équité».
  • Des progrès ont également été réalisés dans le cadre du mécanisme destiné à faciliter la mise en œuvre et à promouvoir la conformité. En ce qui concerne le champ de compétence du comité, il semble qu’il y ait eu consensus pour que celui-ci couvre des orientations générales sur les dispositions juridiquement contraignantes, applicables aux différentes parties et suffisamment précises pour être évaluées objectivement, et pour que le comité évalue également des problèmes systémiques tels que les cas de non-conformité. Les Parties se sont montrées généralement d’accord sur le principe d’auto-déclenchement de la procédure, mais pas sur l’idée de permettre à une Partie d’en référer une autre devant le comité. En ce qui concerne les “outputs”, on a observé un consensus général sur le principe de permettre au comité de conseiller les parties sur la façon d’améliorer leur mise en œuvre et la conformité. Par contre, on n’a pas vu de soutien pour des mesures qui pourraient avoir un caractère punitif, telles qu’une déclaration de non-respect par une Partie.

2. Dialogue de Talanoa

À Bonn, la présidence fidjienne a établi une feuille de route pour le dialogue de facilitation de 2018, rebaptisé Talanoa dialogue. Le dialogue de facilitation a été établi à Paris pour faire le point sur les efforts collectifs des Parties en vue d’atteindre l’objectif à long terme visé à l’Article 4.1, PA et pour éclairer la préparation des CDN conformément à l’Article 4.8. À l’instar du bilan mondial de 2023, le dialogue portera sur les progrès collectifs mais, contrairement au bilan, il ne portera que sur l’atténuation.

Le dialogue consistera en un processus d’une année comprenant une phase préparatoire durant laquelle les Parties et les parties prenantes non-étatiques (villes, entreprises, groupes de la société civile, etc.) seront invitées à apporter leur contribution via une plateforme en ligne et une phase politique à la COP24, durant laquelle les ministres participeront à des tables rondes de haut niveau. Fidji et la Pologne présideront le dialogue ensemble. Parmi les contributions figurera le dernier rapport du GIEC sur l’objectif de 1,5 ° C, qui sera publié en septembre prochain.

3. Action climatique avant 2020

Bonn a également vu des efforts renouvelés de la part des pays en développement pour renforcer l’action et l’appui des pays développés avant 2020. Les démarches sur lesquels ils se sont mis d’accord incluent un appel pour que les pays développés ratifient l’Amendement de Doha fixant les objectifs d’émissions de 2020 dans le cadre du Protocole de Kyoto. Les Parties ont également convenu d’inclure une orientation pré-2020 dans le dialogue de Talanoa et de préparer des bilans séparés sur les réductions d’émissions mondiales et l’apport d’un appui en 2018 et 2019.

4. Pertes et Préjudices

Malgré leur inclusion dans l’Accord de Paris, les pertes et préjudices ne sont pas comprises dans l’ordre du jour de l’axe de travail sur l’élaboration du Rulebook, et par conséquent il ne leur est pas accordé de place majeure dans le processus de la CCNUCC. Les discussions sur ce chapître se déroulent donc dans un forum séparé: le Mécanisme international de Varsovie (WIM) mis en place à la COP19 pour promouvoir la mise en œuvre d’approches pour faire face aux pertes et préjudices associés aux effets néfastes du changement climatique. Les pays en développement Parties considèrent que le WIM n’a pas assez de financement et ne répond pas aux besoins, et ont dès lors poussé pour que les pertes et préjudices soient désignés comme un point permanent des ordres du jour des organes subsidiaires. Ils ont également demandé que de nouvelles sources de financement soient allouées aux pertes et préjudices.

Les Parties n’ont, toutefois, pas obtenu gain de cause. Le WIM a convenu d’un nouveau plan quinquennal continu, finalisant ainsi une proposition faite en octobre dernier, et a convenu d’organiser un dialogue d’experts ponctuel (le Suva dialogue) à l’intersessionale de mai 2018, qui servira de base à un examen technique, lui-même servant à alimenter une évaluation du WIM à la COP25. Cela signifie que les discussions sur le financement n’auront probablement pas lieu avant 2019.

5. Genre, peuples autochtones et agriculture

Parmi d’autres résultats significatifs, on note l’adoption d’un Plan d’Action Genre qui souligne le rôle des femmes dans l’action climatique et promeut l’égalité des genres dans le processus, et de la Plateforme des Communautés Locales et Peuples Autochtones qui vise à soutenir l’échange des connaissances et le partage des meilleures pratiques en matière d’atténuation et d’adaptation.

Enfin, les Parties sont parvenues à mettre fin à l’impasse sur l’agriculture qui durait depuis des années. Elles ont convenu de rationaliser deux processus de discussions techniques distinctes en un seul; La décision sur l’agriculture demande au SBSTA et au SBI d’aborder simultanément les vulnérabilités de l’agriculture au changement climatique et les approches pour s’attaquer à la sécurité alimentaire. Les Parties ont été invitées à soumettre leurs idées sur les éléments à inclure dans les travaux d’ici au 31 mars 2018, notamment sur les moyens d’améliorer le carbone et la fertilité des sols, d’évaluer l’adaptation et la résilience et de promouvoir de meilleurs systèmes de gestion du bétail.

6. Autres développements

Entre autres résultats notables de la conférence on signalera:

  • 25 pays, états et régions ont formé la «Powering Past Coal Alliance» qui s’engage à éliminer le charbon d’ici 2030
  • Le gouvernement norvégien, Unilever et d’autres partenaires ont annoncé la création d’un fonds de 400 millions de dollars pour soutenir une agriculture plus efficace, les petits agriculteurs et la gestion durable des forêts
  • 25 villes s’engagent à devenir neutres en termes d’émissions d’ici 2050
  • Fidji a lancé le Ocean Pathway Partnership, qui vise à renforcer l’inclusion des océans dans le processus de la CCNUCC
  • En lançant le rapport «America’s Pledge», une coalition de villes américaines, d’états et d’entreprises représentant la moitié de l’économie américaine s’est engagée à poursuivre son soutien à l’action climatique et à l’Accord de Paris
  • Lancement d’un nouveau partenariat mondial InsuResilience pour le financement des risques climatiques et des solutions d’assurance en cas de catastrophe, réunissant les pays du G20 en partenariat avec les pays du V20
  • Lancement de la Clearing House for Risk Transfer de Fidji – une nouvelle plate-forme en ligne utilisant l’intelligence artificielle pour aider les pays vulnérables à trouver des assurances abordables et des solutions pour éviter les risques climatiques.

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[1] Les sources suivantes ont été utilisées pour la préparation de ce résumé: W.Obergassel et al, Diplomatic obligations fulfilled, but political leadership lacking, Wuppertal Institut, November 2017 https://wupperinst.org/fa/redaktion/downloads/publications/COP23_First_Assessment_en.pdf; Outcomes of the UN climate change conference in Bonn, Center for Climate and Energy Solutions, November 2017 https://www.c2es.org/site/assets/uploads/2017/11/outcomes-of-the-u-n-climate-change-conference-in-bonn.pdf; Paula Caballero et al, Despite some major bumps, Bonn climate summit got the job done, World Resources Institute, 20/11/2017 http://www.wri.org/blog/2017/11/despite-some-major-bumps-bonn-climate-summit-got-job-done; J. Timperley, Everything you need to know about Cop23 UN climate talks, 20/11/2017, Climate Home News http://www.climatechangenews.com/2017/11/20/everything-you-need-to-know-about-fiji-in-bonn-un-climate-talks/